深入整治違規(guī)為特定關(guān)系人謀利問題

　　浙江省浦江縣紀委監(jiān)委嚴肅查處利用職權(quán)為特定關(guān)系人謀利問題，對照《條例》規(guī)定認真分析研判相關(guān)違紀違法行為，切實提升執(zhí)紀執(zhí)法工作精準性。圖為該縣紀檢監(jiān)察干部集中討論相關(guān)案件。洪小嵐 攝

　　特邀嘉賓

　　林小勇 江西省新余市紀委監(jiān)委案件審理室主任

　　王星偉 湖北省襄陽市紀委監(jiān)委第二審查調(diào)查室主任

　　馬均蓉 四川省南充市紀委監(jiān)委案件審理室主任

　　黨的二十大報告強調(diào)，“嚴肅查處領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶等親屬和身邊工作人員利用影響力謀私貪腐問題。”習(xí)近平總書記指出，“必須管好親屬和身邊工作人員，決不允許他們擅權(quán)干政、謀取私利，不得縱容他們影響政策制定和人事安排、干預(yù)正常工作運行，不得默許他們利用特殊身份謀取非法利益。”在黨規(guī)黨紀中，哪些人屬于特定關(guān)系人？《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定了哪些違規(guī)為特定關(guān)系人謀利的行為？縱容、默許特定關(guān)系人謀取私利與特定關(guān)系人收受財物怎樣區(qū)分，與家風(fēng)不正違紀行為有何不同？紀檢監(jiān)察機關(guān)怎樣深入整治黨員干部為特定關(guān)系人謀利的問題？我們邀請紀檢監(jiān)察干部進行討論。

　　在黨規(guī)黨紀中，哪些人屬于特定關(guān)系人？《條例》規(guī)定了哪些違規(guī)為特定關(guān)系人謀利的行為？

　　馬均蓉：《條例》中，特別是在第八章“對違反廉潔紀律行為的處分”中，多次出現(xiàn)“特定關(guān)系人”的概念，如第九十四條、第九十五條、第九十六條、第一百零四條、第一百零六條、第一百零九條、第一百一十一條。

　　最高人民法院、最高人民檢察院在2007年印發(fā)的《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》中給出了“特定關(guān)系人”的范圍，即與國家工作人員有近親屬、情婦（夫）以及其他共同利益關(guān)系的人。在刑事法律中，“近親屬”是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。《條例》對特定關(guān)系人的相關(guān)表述是，“配偶、子女及其配偶等親屬和其他特定關(guān)系人”或者“配偶、子女及其配偶等親屬、身邊工作人員和其他特定關(guān)系人”，用的是“親屬”，親屬的范圍大于刑事法律中的近親屬。因此，《條例》中的特定關(guān)系人和刑事法律中的特定關(guān)系人并不能完全畫等號。在監(jiān)督執(zhí)紀中，應(yīng)當按照紀法分開、紀嚴于法等原則要求，對《條例》中的特定關(guān)系人的范圍進行判定：

　　一是基于身份關(guān)系的親屬。既包括近親屬，還包括兒媳、女婿、岳父母、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女等親屬。

　　二是身邊工作人員。最常見的就是秘書、司機等工作人員，這些人與領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系密切，本人不一定擁有較大職權(quán)，卻可能因為是領(lǐng)導(dǎo)干部身邊人，利用領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)影響謀取私利，造成不良社會影響。

　　三是情婦（夫）。不少違紀違法案件中都出現(xiàn)了情婦（夫）的身影，他們與黨員干部的關(guān)系往往具有長期性、穩(wěn)定性和密切性，甚至在一定范圍內(nèi)為人所知，基于這種特殊關(guān)系，通過黨員干部的職權(quán)或者職務(wù)影響謀取利益。

　　四是具有共同利益關(guān)系的人。主要表現(xiàn)為共同的經(jīng)濟利益關(guān)系，既包括共同占有財產(chǎn)的關(guān)系，也包括共同合伙、投資產(chǎn)生的利益關(guān)系等，純粹的發(fā)小、同學(xué)、戰(zhàn)友等關(guān)系一般不屬于共同利益關(guān)系。

　　需要注意的是，黨員干部基于脅迫等原因或者因為偶然因素而利用職權(quán)為他人謀取利益的，如，他人利用掌握的黨員干部的隱私，脅迫黨員干部利用職權(quán)為其獲取工程項目，再比如，黨員干部利用職權(quán)為偶然認識或僅交往一兩次的“球友”謀取利益等，不宜將這類人認定為“特定關(guān)系人”，進而將黨員干部的有關(guān)行為認定為違反廉潔紀律，對該類行為可根據(jù)具體情況認定為違反工作紀律，如違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動等。

　　王星偉：《條例》第九十四條第二款、第九十五條、第九十六條、第一百零四條、第一百零九條、第一百一十一條第二款對違規(guī)為特定關(guān)系人謀利行為及處分作出了規(guī)定，分別對應(yīng)以下6類：1.特定關(guān)系人收受財物；2.搞權(quán)權(quán)交易；3.縱容、默許特定關(guān)系人謀取私利；4.違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利；5.為特定關(guān)系人違規(guī)謀求特殊待遇；6.由下屬單位、其他單位或者他人支付、報銷特定關(guān)系人應(yīng)當支付的費用。

　　從查辦案件實踐看，這幾種類型中占比較多的有：一是違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利。由于黨和國家禁止黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)，有的黨政干部就搞“下有對策”，由其特定關(guān)系人出面經(jīng)商辦企業(yè)，并利用手中職權(quán)為特定關(guān)系人經(jīng)商活動提供便利條件，以謀取私利。如某開發(fā)區(qū)黨工委原書記、管委會原主任郭某某，利用職務(wù)便利，將開發(fā)區(qū)招待安排在妻子經(jīng)營的餐館，該開發(fā)區(qū)先后向該餐館支付餐費139.8萬元。二是縱容、默許特定關(guān)系人謀取私利。常見的有特定關(guān)系人利用黨員干部的職務(wù)影響力插手土地使用權(quán)出讓、工程建設(shè)、招標投標等事項以收取好處費；倚仗權(quán)勢，打著“做生意”名頭，空手套白狼，斂取巨額“利潤”；掛名取酬或者超標準取酬。如某區(qū)原區(qū)長王某某違規(guī)將妻子鄭某某調(diào)動至區(qū)民政局工作，鄭某某以身體不好為由未上班，兩年共領(lǐng)取工資7萬余元。三是侵占公私財物。黨員干部利用職務(wù)影響，將特定關(guān)系人應(yīng)當由個人支付的費用，由下屬單位、其他單位或者他人支付、報銷。如某市原副市長何某某，多次將自己弟弟、兒子節(jié)假日外出游玩的機票、住宿和就餐費用，在自己分管單位報銷。這些都是典型的違規(guī)為特定關(guān)系人謀利行為，必須嚴肅查處。

　　縱容、默許特定關(guān)系人謀取私利與特定關(guān)系人收受財物怎樣區(qū)分？與家風(fēng)不正違紀行為有何不同？

　　林小勇：縱容、默許特定關(guān)系人謀取私利違紀行為和特定關(guān)系人收受財物違紀行為有一定的相似之處，違紀主體都是黨員干部，違紀行為都利用了黨員干部職權(quán)或者職務(wù)上的影響，結(jié)果都侵犯了黨員干部職務(wù)行為的廉潔性以及黨和國家機關(guān)、人民團體、國有企業(yè)、事業(yè)單位的正常管理秩序。

　　同時，這兩種違紀行為也存在區(qū)別。一是在主觀方面，縱容、默許特定關(guān)系人謀取私利違紀行為在主觀方面黨員干部是明知，包括事先知情，以及開始不知情但后面知情而沒有制止，如果黨員干部對此不知情則不構(gòu)成本違紀行為。而特定關(guān)系人收受財物違紀行為在主觀方面黨員干部是不知情，如果知情或者事后知情而不制止則可能涉嫌受賄犯罪。

　　二是客觀方面，前者是黨員干部對特定關(guān)系人利用自己的職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取私利行為采取縱容、默許的方式，追求或者放任違紀結(jié)果的發(fā)生。后者是黨員干部利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響為他人謀取利益，而特定關(guān)系人收受了對方財物，且情節(jié)較重。

　　三是謀利方面，前者縱容、默許特定關(guān)系人“謀取私利”的范圍較廣，既包括收受他人財物，也包括獲取其他非財產(chǎn)性利益，如職務(wù)提拔、晉升職稱、獲得榮譽、就業(yè)及其他競爭優(yōu)勢等。后者特定關(guān)系人“收受財物”，主要是財產(chǎn)性利益，包括金錢、貴重物品，也包括其他有經(jīng)濟價值的物品。

　　四是責(zé)任方面，基于前者知情，根據(jù)《條例》第九十六條，該違紀行為情節(jié)較輕的，即可給予處分。而后者存在過失，根據(jù)《條例》第九十四條第二款，該違紀行為達到情節(jié)較重才給予處分。

　　需要注意的是，《條例》新增第一百零六條的第二款也有特定關(guān)系人收受財物違紀行為的規(guī)定，不同之處在于該條款針對的是黨員干部離職或者退（離）休后利用原職權(quán)或者職務(wù)上的影響為他人謀取利益，特定關(guān)系人收受財物的違紀行為，體現(xiàn)了全周期管理理念，在引用條款時應(yīng)予注意。

　　馬均蓉：習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部對配偶子女等親屬一定要嚴格教育、嚴格約束?！稐l例》第九十六條、第一百五十二條分別對縱容、默許特定關(guān)系人謀取私利與家風(fēng)不正違紀行為的處分做出了規(guī)定，兩種違紀行為主要有以下不同：

　　一是侵犯客體不同。前者侵犯的客體是黨員干部職務(wù)行為的廉潔性和清正廉潔的政治本色，屬于違反廉潔紀律；而家風(fēng)是一個家庭表現(xiàn)出的道德品質(zhì)或者精神風(fēng)貌，是社會風(fēng)氣的重要組成部分，對配偶、子女及其配偶失管失教，造成的后果中除了以權(quán)謀私、侵害黨員干部職務(wù)行為廉潔性以外，還可能違反社會公序良俗或者造成其他不良影響，屬于違反生活紀律的行為。二是適用范圍不同。前者適用于黨員干部，針對的是其配偶、子女及其配偶等親屬、身邊工作人員和其他特定關(guān)系人利用黨員干部本人職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取私利；后者適用于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，針對的是其對配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影響或者嚴重后果的行為。三是是否知情不同。前者黨員干部對其配偶、子女及其配偶等親屬、身邊工作人員和其他特定關(guān)系人利用本人職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取私利的行為是明知的，卻放任不管、不加制止，任其發(fā)展或者雖未明確表示同意但暗示許可；后者是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部主觀上不重視家風(fēng)建設(shè)，對配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影響或者嚴重后果。四是處分條件和檔次不同。前者情節(jié)較輕即可給予相應(yīng)黨紀處分，情節(jié)嚴重的，可給予開除黨籍處分；后者需造成不良影響或者嚴重后果才追究黨紀責(zé)任，情節(jié)嚴重的，可給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。

　　認定違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利需把握哪些要點？該違紀行為與為親友非法牟利違法犯罪如何區(qū)分？

　　王星偉：《條例》第一百零四條分兩款對違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利行為做出處分規(guī)定。這些行為違反廉潔紀律，破壞社會風(fēng)氣，擾亂市場秩序，必須堅決打擊。

　　實踐中，準確認定該違紀行為要注意把握以下幾點：一是準確理解“利用職權(quán)”和“利用職務(wù)上的影響”。前者是指利用本人職務(wù)上主管、負責(zé)或者承辦某項公共事務(wù)的職權(quán)，也包括利用職務(wù)上有隸屬、制約關(guān)系的其他人的職權(quán)，后者是指行為人與被其利用的人員之間在職務(wù)上沒有隸屬、制約關(guān)系，但行為人利用了本人職權(quán)和地位產(chǎn)生影響和一定的工作聯(lián)系。二是條文列舉了審批監(jiān)管、資源開發(fā)、金融信貸、大宗采購等謀利事項，屬于不完全列舉，實踐中不限這些事項。三是客觀表現(xiàn)上，黨員干部是主動利用職權(quán)或者職務(wù)影響為特定關(guān)系人經(jīng)營活動打招呼站臺等，如果只是對于特定關(guān)系人利用自己的職權(quán)或者職務(wù)影響從事經(jīng)營活動謀利睜一只眼閉一只眼，或者對配偶、子女及其配偶違規(guī)從業(yè)行為拒不糾正的，不屬于該違紀行為，應(yīng)結(jié)合實際情況依據(jù)《條例》第九十六條第一款或者第一百零七條處理。四是該違紀行為中，黨員干部利用職權(quán)或者職務(wù)影響是為親屬等特定關(guān)系人的經(jīng)營活動謀利，不是為自己謀利，若黨員干部以實際出資、幕后管理或者他人代持股份等方式參與經(jīng)營，可能構(gòu)成違規(guī)從事營利活動違紀行為。五是注意與受賄等違法犯罪行為區(qū)分。若黨員干部與特定關(guān)系人共謀，由黨員干部利用職權(quán)為他人謀取利益，他人通過虛增交易環(huán)節(jié)等方式與特定關(guān)系人進行“交易”，變相向黨員干部輸送利益的，黨員干部與特定關(guān)系人構(gòu)成共同受賄。

　　馬均蓉：違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利違紀行為與為親友非法牟利違法犯罪在客觀表現(xiàn)上有相似之處，都是利用職務(wù)便利為特定對象謀取利益。實踐中，可以從以下幾個方面進行區(qū)分：

　　一是適用主體不同。前者違紀主體是中共黨員，可能是黨政機關(guān)干部，也可能是國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位的黨員干部；后者的犯罪主體是國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，包括國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到國有控股、參股公司從事公務(wù)的人員，主體身份可能是中共黨員，也可能不是中共黨員。

　　二是侵犯客體不同。前者侵犯的客體是黨員干部職務(wù)的廉潔性和清正廉潔的政治本色；后者侵犯的是復(fù)雜客體，包括國有公司、企業(yè)的正常管理秩序和財產(chǎn)利益。

　　三是客觀方面不同。前者主要表現(xiàn)為利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，為特定關(guān)系人在審批監(jiān)管、資源開發(fā)、金融信貸、大宗采購、土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、工程招投標以及公共財產(chǎn)收支等方面謀取利益以及為特定關(guān)系人吸收存款、推銷金融產(chǎn)品、經(jīng)營名貴特產(chǎn)類特殊資源等提供幫助謀取利益；后者表現(xiàn)為競業(yè)禁止、價格反常、質(zhì)量不達標等明顯違背市場經(jīng)濟規(guī)則的行為，主要表現(xiàn)為行為人利用自己主管、管理、經(jīng)營公司、企業(yè)等職務(wù)便利，將本單位的盈利業(yè)務(wù)交由親友經(jīng)營，以明顯高于市場的價格從親友經(jīng)營管理的單位采購商品、接受服務(wù)或者以明顯低于市場的價格向親友經(jīng)營管理單位銷售商品、提供服務(wù)，從親友經(jīng)營單位采購、接受不合格商品、服務(wù)等。

　　四是責(zé)任認定的條件不同。前者情節(jié)較輕即可給予相應(yīng)的黨紀處分，不要求給黨、國家或者人民造成損失。為親友非法牟利罪卻以“使國家利益遭受重大損失”為追訴條件，對尚未達到刑法規(guī)定的追訴條件，但存在上述情形的，根據(jù)《條例》紀法銜接條款處理。

　　哪些情況下特定關(guān)系人可能與黨員干部一起構(gòu)成犯罪或者單獨構(gòu)成犯罪？紀檢監(jiān)察機關(guān)怎樣深入整治黨員干部為特定關(guān)系人謀利的問題？

　　林小勇：有的黨員干部親屬或其他特定關(guān)系人認為自己既不是黨員干部也不是公職人員，黨紀國法不會約束到自己，于是鋌而走險為自己謀取私利。實踐中，特定關(guān)系人與黨員干部一起可能構(gòu)成共同受賄犯罪。一種是事先有通謀，特定關(guān)系人與黨員干部相互勾結(jié)、商量謀劃、共同實施，包括如何利用黨員干部的職權(quán)或職務(wù)影響力為他人謀利，以及謀利之后以何種方式收受、處分財物等，之后共同實施了受賄行為，特定關(guān)系人及黨員干部構(gòu)成共同受賄犯罪。另一種是事后知情。特定關(guān)系人依托于國家工作人員的職權(quán)或職務(wù)影響力為他人謀利，收受他人財物后告知國家工作人員，國家工作人員予以接受或者沒有明確表示反對，也構(gòu)成共同受賄。

　　一定情況下，特定關(guān)系人也可能單獨構(gòu)成利用影響力受賄罪、介紹賄賂罪等犯罪。比如，特定關(guān)系人通過國家工作人員職務(wù)上的行為，或者利用該國家工作人員職權(quán)或者地位形成的便利條件，通過其他國家工作人員職務(wù)上的行為，為請托人謀取不正當利益，索取請托人財物或者收受請托人財物，并且達到立案標準的，或者特定關(guān)系人利用離職的國家工作人員原職權(quán)或者地位形成的便利條件實施前述行為的，構(gòu)成利用影響力受賄罪。再比如，特定關(guān)系人明知請托人有行賄意圖，利用自己認識黨員干部的同事、下屬等便利，故意在中間牽線搭橋，以居中介紹撮合的方式促成權(quán)錢交易，且達到立案標準，可能構(gòu)成介紹賄賂罪。值得注意的是，該罪的認定不以其收受財物或謀取不正當利益為要件。

　　王星偉：黨員干部首先要做到自身硬、自身廉，才能有底氣教育管理親屬和身邊工作人員，要帶頭執(zhí)行廉潔紀律各項要求，自覺同特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象作斗爭，為身邊人樹立良好榜樣。其次要嚴管家人，決不姑息縱容家人利用身份謀取任何私利，與家人共同培育廉潔家風(fēng)。再次要自覺接受監(jiān)督，防止在用權(quán)上出偏差，自覺地把自己置于組織監(jiān)督和群眾監(jiān)督之下，內(nèi)在的自覺性與外在的監(jiān)督制約共同作用，保證黨員干部在權(quán)力行使中“不迷路”。

　　紀檢監(jiān)察機關(guān)要牢牢把握不敢腐、不能腐、不想腐一體推進重要方針方略，著力打通監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、教育整改等環(huán)節(jié)，深入整治黨員干部為特定關(guān)系人謀利問題。

　　一是強化監(jiān)督，扎緊制度籠子。規(guī)范權(quán)力的運行，需鐵規(guī)發(fā)力、制度生威。要管住領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力“任性”，防止“為特定關(guān)系人謀利”現(xiàn)象，一方面要盯緊干部本人，充分掌握其工作中和工作外的情況，對其交友情況和平日作風(fēng)有充分了解，抓早抓小，防患未然。

　　二是強化問題線索核查。對信訪舉報、監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、巡視巡察、審計、個人有關(guān)事項報告查核以及審判、起訴、偵查過程中移交的相關(guān)問題線索進行全面起底。充分運用多種方式，深挖隱性問題線索。對頂風(fēng)違規(guī)違紀違法的一律從嚴處理。

　　三是落實報告制度。嚴格落實領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為。同時，推動落實對干預(yù)和插手行為登記報告制度，雙向發(fā)力，強化對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督。

　　四是加強家庭家教家風(fēng)建設(shè)。切實加強新時代廉潔文化建設(shè)，督促領(lǐng)導(dǎo)干部樹立良好家教家風(fēng)，推動完善家教家風(fēng)等方面的制度機制，營造和弘揚崇尚廉潔、抵制腐敗的良好風(fēng)尚。（記者 劉一霖）