《中國環(huán)境影響評價理論探索與實踐創(chuàng)新》書評

　　2022年歲末從外地回京，拿到了中國環(huán)境科學(xué)研究院院長、黨委書記李海生團隊的新著《中國環(huán)境影響評價理論探索與實踐創(chuàng)新》。作為中國環(huán)境評價制度建立、演進和實踐的重要推動者之一，他寫出的這本書立意新穎，洞見頻出，有耳目一新之感。這本書完全符合知識量大、實踐性強、能帶來思考新維度的好書標(biāo)準。下面我擇其要者談?wù)剛€人學(xué)習(xí)后的體會和認識。

　　一、理論探索　固守初心

　　李海生長期致力于我國環(huán)境影響評價與工程環(huán)境管理的理論方法、技術(shù)標(biāo)準、政策制度與實踐創(chuàng)新，在《中國環(huán)境影響評價理論探索與實踐創(chuàng)新》這部新著中，更是系統(tǒng)地梳理了各階段的環(huán)評研究、管理和實踐中的重要事件，創(chuàng)新提出了中國特色的環(huán)境影響評價理論框架，繪制了分層次、分階段的我國環(huán)境影響評價發(fā)展的戰(zhàn)略路線圖。

　　全書共六章38萬字，凝練了作者30年環(huán)境影響評價管理實踐經(jīng)驗。從角色、本義、制度、嵌入、實踐、藍圖6個角度，嘗試總結(jié)我國環(huán)境影響評價的內(nèi)涵外延、獨到特色、發(fā)展過程和實踐經(jīng)驗。立足我國國情與實際，探討中國特色的環(huán)境影響評價理論創(chuàng)新，提出了復(fù)雜系統(tǒng)累積型污染控制理論，構(gòu)建了“戰(zhàn)略—規(guī)劃—項目—施工—驗收—后評估”嵌入閉環(huán)、螺旋上升的全過程綠色工程環(huán)境管理技術(shù)系統(tǒng)，主動“識變、應(yīng)變、求變”，提出新時代中國環(huán)評工作的發(fā)展建議。

　　二、實踐創(chuàng)新　源頭預(yù)防

　　理論源于實踐高于實踐，實踐創(chuàng)造理論檢驗理論。

　　2022年是《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》頒布實施二十周年。二十載春秋，中國環(huán)境影響評價不斷開拓，作為源頭預(yù)防制度，辯證地將資源環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)一起來，努力破解經(jīng)濟高速發(fā)展與資源環(huán)境承載能力不足之間的矛盾，有效避免區(qū)域累積污染造成的環(huán)境災(zāi)難。每年數(shù)十萬個建設(shè)項目環(huán)評工作的開展，對經(jīng)濟社會發(fā)展影響深遠。這些大區(qū)域、多層次、多行業(yè)的環(huán)境影響評價實踐經(jīng)驗值得被總結(jié)，這些實踐取得的成績也應(yīng)該被記錄，我們應(yīng)及時總結(jié)、客觀評估環(huán)評工作的成效、貢獻與問題，從實踐中獲得真知與力量。

　　該作從大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評從國家發(fā)展和保護總體格局出發(fā)，基于區(qū)域資源環(huán)境現(xiàn)狀和區(qū)域發(fā)展定位，設(shè)定環(huán)境保護目標(biāo)作為區(qū)域發(fā)展的底線，將區(qū)域資源環(huán)境承載力作為約束條件，立足于建立自然生態(tài)系統(tǒng)與社會生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展機制，確定環(huán)境合理、生態(tài)適宜的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和生產(chǎn)力布局，促進經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，構(gòu)建以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)的經(jīng)濟社會發(fā)展模式?；陧椖砍晒纬烧稍儓蟾?，部分對策建議以部門規(guī)章形式納入管理體系；國家環(huán)保部門聯(lián)合地方印發(fā)區(qū)域發(fā)展和保護的指導(dǎo)意見，這些戰(zhàn)略環(huán)評成果均轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的指導(dǎo)意見發(fā)布，成為這些地方規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評的原則遵循，很好地指導(dǎo)了相關(guān)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護，有效地參與了國家生態(tài)環(huán)境管理，實現(xiàn)了環(huán)境評價制度的宗旨與初心。

　　三、技術(shù)評估　科學(xué)決策

　　環(huán)境影響評價制度，就是把對生態(tài)環(huán)境保護的考慮納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策體系的一個制度安排。這個制度安排旨在從決策的源頭，識別政策動議、規(guī)劃計劃和開發(fā)項目的實施和運行的生態(tài)環(huán)境外部性，預(yù)測分析可能對行為相對空間的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的影響，并依據(jù)法規(guī)和規(guī)范，提出經(jīng)濟技術(shù)可行的影響減緩措施，進而實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、環(huán)境友好和資源節(jié)約的綠色發(fā)展戰(zhàn)略策略。

　　環(huán)境影響評價是一個理性的科學(xué)決策支持系統(tǒng)工具。為了保證環(huán)境評價行政審批的科學(xué)性，環(huán)境影響技術(shù)評估就應(yīng)運而生了。環(huán)境影響技術(shù)評估是我國環(huán)評審批的重要環(huán)節(jié)，是行政審批決策前的集思廣益和科學(xué)論證，“先評估，再決定”，將專業(yè)知識引入行政過程，規(guī)范行政權(quán)力的行使，“把真理告訴權(quán)力”，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮著獨特的參謀助手作用。在長期實踐中拓展形成了服務(wù)項目行政審批的技術(shù)評估、全方位支撐環(huán)境管理的技術(shù)供給，以及為支撐上述功能形成的數(shù)字化決策支撐平臺兩大功能。

　　中國的環(huán)境影響技術(shù)評估既符合國際上第三方技術(shù)評估機構(gòu)在要求和制度設(shè)計上追求獨立性、公平性、客觀性和科學(xué)性的國際慣例，也在實踐中探索創(chuàng)造出了中國特色。技術(shù)評估圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略大局，建設(shè)項目要符合國家政策、遵守規(guī)劃目標(biāo)的“要素紅線”，就必須遵循相應(yīng)的“開發(fā)紅線”，不突破“區(qū)域紅線”，迫切需要環(huán)境影響技術(shù)評估“出主意、想辦法”。面對發(fā)展中的資源環(huán)境壓力，創(chuàng)新提出“上大壓小”、“以新帶老”、“區(qū)域替代”和“區(qū)域限批”等方法，整體提升了建設(shè)項目的資源環(huán)境效率水平，解決了建設(shè)項目沒有區(qū)域環(huán)境容量情況下項目上馬的問題。

　　隨著我國環(huán)境壓力逐步加大，管理需求也逐步提升，國家、省、市環(huán)境影響技術(shù)評估機構(gòu)參與環(huán)評管理的作用越來越深入，從單純服務(wù)政府環(huán)評審批工作到提供政策、技術(shù)、法規(guī)、標(biāo)準、指南的技術(shù)供給創(chuàng)新主體與支撐交流平臺。生態(tài)環(huán)境部評估中心作為國家級環(huán)境影響技術(shù)評估機構(gòu)，成立三十年來累計開展的建設(shè)項目技術(shù)評估及規(guī)劃環(huán)評技術(shù)審查數(shù)量超過11000項，按照“發(fā)現(xiàn)問題／管理需求－專題研究－科學(xué)實踐－管理支撐”工作模式，發(fā)揮技術(shù)評估機構(gòu)的戰(zhàn)略性前瞻性技術(shù)優(yōu)勢，在推動環(huán)評技術(shù)進步和管理制度建設(shè)方面，形成了一套適應(yīng)中國環(huán)境管理需求的環(huán)境影響技術(shù)評估管理體系，有力支撐環(huán)境保護行政主管部門處理管理工作中所遇到的科技難題。依托環(huán)評數(shù)值模擬國家實驗室，運用信息化智能化技術(shù)手段，構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、環(huán)評會商平臺、智能環(huán)評復(fù)核系統(tǒng)，為環(huán)評日常管理、項目評估和審批、技術(shù)校核等工作提供支持。所有這些工作和基礎(chǔ)性建設(shè)，都為新形勢、新階段、新需求下創(chuàng)建中國特色的環(huán)境影響評價制度奠定了基礎(chǔ)。

　　四、我要環(huán)評　發(fā)人深省

　　工具理性和價值理性都是理性的一部分，價值理性是用來確定目標(biāo)，工具理性則是通過理性計算，找到達成目標(biāo)的最優(yōu)手段。制度理性則立足于善用工具理性推動實現(xiàn)價值理性。

　　從工具理性出發(fā)，環(huán)境影響評價制度的實施和過程，必須給所有的利益相關(guān)者帶來相應(yīng)的效用，才能以“工具理性”促進“價值理性”，最后達致“制度理性”，實現(xiàn)“要我環(huán)評”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;我要環(huán)評”，把環(huán)境評價這個外生變量，轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌瑳Q策者自覺行為的內(nèi)生動力。

　　從國家生態(tài)環(huán)境保護治理體系的多元共治角度說，主要有三大治理主體（利益相關(guān)者）和三大機制。政府為主體的行政規(guī)制管制機制、企業(yè)為主體的市場利益驅(qū)動機制和公眾為主體的參與共享機制。

　　1、政府的價值理性與工具理性

　　政府作為執(zhí)政黨的政策執(zhí)行主體和人民委托的社會元治理主體，其首要目標(biāo)就是要實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長、社會安定進步，而經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)支撐是生態(tài)平衡、環(huán)境優(yōu)美和資源持續(xù)供給，新時代已經(jīng)上升到生態(tài)文明的高度和五位一體的總布局，從基礎(chǔ)支撐變成了生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)涵。

　　落實到生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的制度供給的工具箱里面，為了實現(xiàn)轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，可以有源頭預(yù)防、過程嚴管和后果嚴懲的不同策略選擇，有諸多的政策工具可以選擇，包括生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟政策、環(huán)境影響評價、排污許可證、執(zhí)法監(jiān)察、目標(biāo)責(zé)任制等等政策工具。在這些備選工具里面，為什么要自覺地、主動地選擇環(huán)境影響評價呢？那就是環(huán)境影響評價制度的有效實施，可以從源頭上真正地預(yù)防發(fā)展決策帶來的直接、間接生態(tài)環(huán)境影響，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護，而且是事半功倍地實現(xiàn)的，具有更高的性價比。

　　2、企業(yè)的價值理性與工具理性

　　企業(yè)的重要目標(biāo)是創(chuàng)造價值，創(chuàng)造經(jīng)濟價值的同時必須遵守生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)，履行企業(yè)的社會責(zé)任。在國家最嚴格的法律制度、環(huán)境信息公眾監(jiān)督和損害賠償制度多重巨大約束下，企業(yè)在規(guī)劃設(shè)計技術(shù)工藝路線之初，就選擇綠色、清潔、低碳的技術(shù)路線和治理措施，是實現(xiàn)最小的生態(tài)環(huán)境治理成本產(chǎn)生最大的經(jīng)濟社會效益和價值的最優(yōu)路徑。如果環(huán)境影響評價過程中，能夠真正發(fā)揮優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、提升經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)濟水平，提供更加綠色、清潔和低碳的備選方案，企業(yè)就會更加樂意選擇和倚重環(huán)境影響評價的工具理性，實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。如此，環(huán)境影響評價文件也會回歸到它的本質(zhì)屬性，那就是開發(fā)商或業(yè)主對政府和公眾關(guān)于項目生態(tài)環(huán)境保護措施的系統(tǒng)承諾，也是政府和公眾監(jiān)督企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境保護社會責(zé)任的文件依據(jù)。

　　3、公眾的價值理性與工具理性

　　作為更好的生活質(zhì)量的重要組成部分，天藍地綠水碧土凈的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善就是公眾的基本訴求，也是生態(tài)環(huán)境保護的出發(fā)點和落腳點。環(huán)境影響評價制度的一個重要安排就是公眾參與，在公眾參與過程中，開發(fā)活動的利益相關(guān)者可以便利和準確地獲得相關(guān)的信息，順暢地表達自己的生態(tài)環(huán)境關(guān)切，最大限度地保護社區(qū)和個人的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，實現(xiàn)民主決策的政治權(quán)利。

　　4、環(huán)境影響評價制度理性選擇

　　人類集體行為普遍體現(xiàn)了工具理性、價值理性與制度理性的辯證邏輯。人類為了認識客觀世界與人類自身，需要強大的工具理性并且不斷豐富發(fā)展了它，同時在價值理性的指導(dǎo)下在制度化的結(jié)構(gòu)中不斷地推進這種實踐活動。在人類經(jīng)濟生活、政治生活與社會生活的理性實踐莫不如此。工具理性與價值理性的和諧發(fā)揮功能，無不是在制度理性的中介下實現(xiàn)的。

　　工具理性的關(guān)鍵就在于“計算”：針對確定的目標(biāo)，計算成本和收益，通過多方案比選，找到最優(yōu)化的手段。環(huán)境影響評價制度作為一項行政管理制度，其實施是要講究成本與收益的，隨著財政預(yù)算的民主化和環(huán)境硬約束逐步到位，行政成本成為制度選擇的重要因素。環(huán)境評價的成本政府要考慮，企業(yè)更是要考慮，滿足公眾的訴求，也要考慮性價比。加強備選方案的比選和現(xiàn)代人工智能技術(shù)的應(yīng)用成為技術(shù)路線的優(yōu)先項。

　　考慮制度成本的約束，落實到制度設(shè)計上，就要在環(huán)境影響評價制度的程序設(shè)計、制度銜接、制度配套以及評價重點諸方面統(tǒng)籌考慮。這其中，清晰的制度目標(biāo)和邊界是首要條件。環(huán)境影響評價制度功能強大、事半功倍，但是不能無所不包、包打天下。比如現(xiàn)在正在進行的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總則的修訂，就有計劃加上綠色技術(shù)和最佳技術(shù)供給的內(nèi)容，這里就需要界定環(huán)境評價與綠色設(shè)計專業(yè)與程序的分工與協(xié)作了。

　　另外就是隨著未來大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能技術(shù)進步和普遍應(yīng)用，必然對不需要創(chuàng)新思維的部分形成部分或全部替代，加上空間全覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控平臺的普及，以及成本與效率的約束逐漸增強，規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評各自的核心任務(wù)與內(nèi)容必然要精簡到最小化。這種精簡，是內(nèi)容和形式上的，決不是對環(huán)評理念和制度的弱化。隨著制度理性推動環(huán)境影響評價制度的深度改革和與生態(tài)文明進程的深度融合，“要我環(huán)評”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;我要環(huán)評”，自覺執(zhí)行環(huán)境影響評價制度成為政府、企業(yè)和公眾的內(nèi)生動力將在不久的將來實現(xiàn)

　　李海生這本《中國環(huán)境影響評價理論探索與實踐創(chuàng)新》，不僅有對環(huán)評理論與方法二十年的總結(jié)與展望，更有著一個老環(huán)評人滿腔的熱忱與堅持。我相信，隨著環(huán)境影響評價理論不斷深化，其價值理性和效用在高水平保護和高質(zhì)量發(fā)展中必然會相得益彰，發(fā)揚光大。

　?。ㄗ髡呷尉懊?，系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心原副總工程師）